Хөрөнгө оруулалтын хуулийг шинжихүй

“Хөрөнгө оруулалтын салхи Монгол улс руу эргэх болно” хэмээн Уул уурхайн сайд Д.Ганхуяг “Дисковер Монголд 2013” хөрөнгө оруулагчдын чуулга уулзалтыг нээж хэлсэн үгэндээ онцлов. Сүүлийн нэг жилд гадаадын шууд хөрөнгө оруулалтын урсгал татарч буй нь бүхэнд ойлгомжтой байгаа. Эхний хагас жилийн байдлаар ГШХО 42 хувиар, тэр дундаа уул уурхайн салбарын хөрөнгө оруулалт 30 гаруй хувиар унаад байна. Үүнийг даган эдийн засгийн өсөлт саарч, санхүүгийн хямрал эхэллээ хэмээн эдийн засагчид “оношилж” байгаа.

Улаанбаатар дахь оффисоо хаагаад гарч байгаа гадаадын хөрөнгө оруулагчдын итгэлийг эргүүлэн татахын тулд Засгийн газар чамгүй бичиг цаастай зууралдаж байна. Хэд хэдэн шинэ хуулийн төсөл боловсруулснаас гадна хөрөнгө оруулагчдыг үргээсэн гол хуулиудаа ч өөрчлөхөөр боллоо. Тухайлбал, уул уурхайн салбарын бизнес, хөрөнгө оруулалтын орчны тогтвортой байдлыг хан¬гах зорилго бүхий “Хөрөнгө оруулалтын тухай”, “Алтны худалдаанд ил тод байдлыг бүрдүүлэх тухай”, “Гол, мөрний урсац бүрэлдэх эх,  усны сан бүхий газрын хамгаалалтын бүс, ойн сан бүхий газарт ашигт малтмал хайх, ашиглахыг хориглох тухай хуулийг дагаж мөрдөх журмын тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай” зэрэг хуулийн төслүүдийг УИХ-д өргөн барив. Түүнчлэн Газрын тосны тухай хуулийн шинэчилсэн най¬руул-гын  болон 2024 оныг хүртэл “Төрөөс Эрдэс баялгийн салбарт ба¬римтлах бодлого”-ын төслүүдийг УИХ-ын хэлэлцүүлэгт оруулаад бай¬на.

Эдгээрээс хөрөнгө оруулагчдын анхаарлыг хамгийн ихээр татаж байгаа нь Хөрөнгө оруу¬лалтын тухай хууль юм. Хавраас хойш сураг нь сонсогдож эхэлсэн уг хуулийн төс­лийн үндсэн агуулга, үзэл баримтал, өмнөх хуулиасаа юугаараа ялгаатай нь хөрөнгө оруулагчдын анхаарлыг ихээхэн татаж байгаа биз ээ.

Гэрээ ба Гэрчилгээ

Хөрөнгө оруулалтын тухай хуулийн зарчмын үндсэн том өөрчлөлтийн нэг нь Татварын орчныг Тогтворжуулах гэрчилгээ. 1993 онд баталсан Гадаадын хөрөнгө оруулалтын тухай хуульд Тогтвортой байдлын гэрээг хөрөнгө оруулагчидтай байгуулахаар заасан байдаг. Энэхүү Тогтвортой байдлын гэрээг Тогтворжуулах гэрчилгээгээр сольж байна.

Өнгөрсөн 20 жилийн хугацаанд ердөө гуравхан Тогтвортой байдлын гэрээг байгуулжээ. “Цайрт минерал”, “Бороо гуолд”, “Оюутолгой” компанитай байгуулсан Тогтвортой байдлын гэрээнүүд тухай бүртээ ямар нэг байдлаар шүүмжлэлийн бай болж ирсэн. Зарчмын хувьд хуулиас давсан гэрээ байгуулах нь зохисгүй хэмээн шүүмжлэх нь олон. Ялангуяа Оюутолгойн Хөрөнгө оруулалтын гэрээн дээр энэ нь тод харагддаг. Хуулиар баталсан татварын хэмжээг Гэрээгээр тогтворжуулах нь хуулийн хэм хэмжээг зөрчсөн үйлдэл хэмээн хуульчид үздэг. Ерөнхийлөгчийн санаачилсан Ашигт малтмалын тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгын төсөлд ч Тогтвортой байдлын гэрээ гэсэн ойлголтыг дахиж хэрэглэхгүй гэж тусгаж байв. Гэрээгээр биш хуулиар тогтвортой байдлыг бий болговол хөрөнгө оруулж байгаа болон хөрөнгө оруулалт татаж байгаа аль аль талдаа ашигтай юм. Энэ үзэл санаа Хөрөнгө оруулалтын тухай хуульд шингэж, “Тогтворжуулах гэрчилгээ” гэсэн шинэ нэр томьёо орж ирж байна.

1993 оны хуульд Монгол улсад 20 сая ам.доллар буюу түүнтэй тэнцэх төгрөгөөс доошгүй хэмжээний хөрөнгө оруулагчтай Тогтвортой байдлын гэрээ байгуулах тухай заасан байдаг. Мөн хуульд 20-50 сая долларын хөрөнгө оруулалт бол 10 жил, 50-иас дээш сая долларын хөрөнгө оруулалт бол 15 жилийн хугацаатай Тогтвортой байдлын гэрээ байгуулна гэж заасан. Шинэ хуулиар Тогтворжуулах гэрчилгээ олгох шалгуур нь 10 сая доллараас дээш байх бөгөөд төсөл хэрэгжих хугацаанаас хамаарч 5-10 жилийн хугацаатай байх юм.

Гэхдээ 10 сая доллартай болгон Тогтворжуулах гэрчилгээ авах боломжгүй. Гэрчилгээ авахад байгаль орчинд сөрөг нөлөөгүй байх, шинээр ажлын байр бий болгох, шинэ техник технологи нэвтрүүлж буй эсэхийг харгалзан үзнэ. Эдгээр шалгуурыг хангасан хөрөнгө оруулагчдад Тогтворжуулах гэрчилгээ олгоно. Тогтворжуулах гэрчилгээний давуу тал нь гэрчилгээ олгосон үндэслэл нээлттэй ил тод байх учраас Хөрөнгө оруулалтын гэрээ шиг хэрүүл маргаан гарах нь илт багасах боломжтой. Товчхондоо С.Баярцогт, Д.Зоригт шиг “муу гэрээ”-нд гарын үсэг зурагчид дахиж тодрохгүй гэсэн үг.

Тогтвортой байдлын гэрээг УИХ баталдаг байсан бол Тогтворжуулах гэрчилгээг Хөрөнгө оруулалтын зөвлөлийн шийдвэрээр хөрөнгө оруулалт хариуцсан төрийн захиргааны төв байгууллага буюу одоогийнхоор Эдийн засгийн хөгжлийн яам олгох юм. Хугацаа нь 30-45 хоног. Ингэснээр гадаадын төрийн өмчит хуулийн этгээдээс бусад хөрөнгө оруулагчдад Засгийн газар, УИХ-ын зөвшөөрөл шаардлагагүй болж, илүү богино хугацаанд зөвшөөрөл авах боломж бүрдэж байгаа юм.

Үүнээс гадна Тогтвортой байдлын гэрээг зөвхөн гадаадын хөрөнгө оруулагчтай хийж, үндэсний хөрөнгө оруулагчдыг “гадуурхсан” санаа өмнөх хуульд байсан. Одоо бол гадаад, дотоод гэж ялгахгүй 10 сая доллараас дээш хөрөнгө оруулалт хийж, тавьсан шаардлагыг хангаж байгаа ямар ч хөрөнгө оруулагч Тогтворжуулах гэрчилгээ авах боломжтой. Дотоодын хөрөнгө оруулагчдад ижил тэгш хандаж байгаа энэ санааг үндэсний компаниудаа дэмжих том бодлого хэмээн компаниуд хүлээн авч байна.

Харин энд нэг асуудал орхигдсон нь хууль хэзээнээс үйлчлэх вэ гэдэг асуулт. Хууль эргэж үйлчлэхгүй зарчимтай. Энэ тохиолдолд сүүлийн цөөн жилд хэдэн 10, 100 сая долларын хөрөнгө оруулалт хийсэн компаниуд яах вэ гэдэг асуудал гарч ирнэ. Хууль санаачлагчид хуулийг батлагдсан өдрөөс дагаж мөрдөнө, эргэж харахгүй гэсэн хатуу байр суурьтай байна. Харин компаниудын зүгээс ядаж сүүлийн таван жилд эхэлсэн урт хугацааны хөрөнгө оруулалттай төслүүдийг хамруулах санал тавьж байгаа аж. Өнгөрсөн хугацаанд гадаадын хөрөнгө оруулалтад л анхаарал хандуулж, Тогтворжуулалтын гэрээ байгуулж байснаас дотоодын хөрөнгө оруулагчдыг дэмжиж, хамгаалж байсан тохиолдол үгүй. Дотоодын компаниуд ямар нэг хамгаалалтгүй бор зүрхээрээ хөрөнгө оруулалт хийж, урт хугацаанд үргэлжлэх томоохон төслүүдийг чадлынхаа хэмжээгээр санхүүжүүлж ирсэн. Нэгэнт хуулийн үндсэн үзэл баримтлал нь гадаад дотоодын хөрөнгө оруулагчдыг ялгаварлахгүй болохоор дотоодын компаниудын сүүлийн жилүүдэд оруулсан хөрөнгө оруулалтыг тооцон тогтворжуулалтад хамруулах боломжтой хэмээн компаниуд үзэж байна.

Үүнээс гадна нэг олзуурхууштай заалт байгаа нь Тогтворжуулах гэрчилгээ эзэмшигч гадаадын хөрөнгө оруулалттай аж ахуйн нэгж нь тус аж ахуйн нэгжид ажиллаж буй Монгол улсын иргэний мэргэшлийн ур чадварыг дээшлүүлэх сургалтын байнгын хөтөлбөртэй байна гэжээ. Гадаадын хөрөнгө оруулалттай аж ахуйн нэгжүүдээс суралцах, тэдний технологийг Монголд нутагшуулахад түлхэц өгөхүйц томоохон заалт хэмээн харж болохоор байгаа юм.

Шинэ бүтэц, хуучин ойлголт

Хуулийн бас нэг шинэ зүйл нь хоёр шинэ бүтэц бий болно. Тогтворжуулах гэрчилгээг олгох эсэхийг шийдвэрлэх гол байгууллага нь шинээр байгуулагдах Хөрөнгө оруулалтын зөвлөл. Уг зөвлөл Тогтворжуулах гэрчилгээ авахыг хүссэн аж ахуйн нэгж, төслийг хянаж гэрчилгээ олгох эсэхийг шийдвэрлэхээс гадна гадаадын төрийн өмчит хуулийн этгээдийн хөрөнгө оруулалт, үйл ажиллагаа явуулах эсэхэд зөвшөөрөл олгох эсэхийг шийдвэрлэх чиг үүрэг бүхий байнгын бус ажиллагаатай байгууллага юм. Зөвлөлөөс зөвшөөрсөн тохиолдолд хөрөнгө оруулалт хариуцсан төрийн захиргааны төв байгууллага Тогтворжуулах гэрчилгээг олгоно.

Австрали, Америк гээд ихэнх улсад хөрөнгө оруулалтыг хянаж, зөвшөөрөл олгодог тусдаа Зөвлөл байдаг. Зөвлөл мэргэжлийн хүмүүсээс бүрдэх бөгөөд хөрөнгө оруулалтыг хянаж судалж, хараат бусаар дүгнэлтээ гаргадаг онцлогтой. Зөвлөл бий болгох нь хэн нэгэн улс төрч, сайд, албан тушаалтны үзэмжээр зөвшөөрөл олгохыг шийддэг уламжлалт арга барил арилж байгаа юм. Үүнийгээ дагаад авлига, хээл хахуулийн асуудал ч цэгцрэх болно.

Харин Монголын Хөрөнгө оруулалтын зөвлөлийн олон улсын жишгээс ялгарах нэг онцлог нь гишүүдийн дийлэнхийг төрийн албан хаагчид бүрдүүлж байна. Хуулийн төсөлд зааснаар  Зөвлөл долоон гишүүнтэй бөгөөд ҮАБЗ-ийн Ажлын алба, Төв банк, Эдийн засгийн хөгжлийн яам, Хууль зүйн яам, Сангийн яам, Шударга өрсөлдөөн, хэрэглэгчийн төлөө газар гэсэн төрийн захиргааны зургаан байгууллагаас төлөөлөл томилогдоно. Төрийн албаны бус ганц гишүүн байх нь МҮХАҮТ-ын төлөөлөл. Хэдий олон улсын жишгийн дагуу шинэ бүтэц бий болгож, Хөрөнгө оруулалтын зөвлөл байгуулсан ч түүний бүрэлдэхүүн нь хуучны ойлголтоор томилогдож байна. Төрийн өмчит компаниудын ТУЗ-ийн гишүүдийн томилгооноос ялгаагүй гэсэн үг.

Төрийн албаны хүмүүсээс бүрдсэн Зөвлөл олон сул талтай байх магадлал өндөр. Жишээ нь Зөвлөл Тогтворжуулах гэрчилгээ олгохдоо төслийн Байгаль орчинд нөлөөлөх байдлын үнэлгээ, ТЭЗҮ, шинэ техник технологи нэвтрүүлж буй эсэх гээд нэлээд хэдэн шалгуурыг харгалзах ёстой. Харин Зөвлөлийн гишүүд бүгд “универсал” байж энэ бүх нарийн мэргэжлийн асуудлыг ойлгож мэдэх чадамжтай юу гэдэгт эргэлзээ төрнө. Ядаж л хууль, эдийн засгийн чиглэлийн хүмүүс шинэ техник технологи нэвтрүүлж байгаа эсэхийг яаж мэдэх вэ гэдэг асуудал гарна. Жишээ нь, Хятадад нүүрс угаах, төмрийн хүдэр баяжуулах олон мянган үйлдвэрээ “акталж” байна. Урд хөршийн голсон үйлдвэрүүд Монголд орж ирэх магадлал өндөр. Хятадад түгээмэл хэрэглэдэг шилдэг технологи гэсэн танилцуулга ороод ирвэл Сангийн яамны “төсөвчин”, ШӨХТГ-ын байцаагч ялгаж салгаж чадах болов уу. Австралид ийм зовлон байхгүй. Тэдний Зөвлөлд их сургуулиуд, судалгааны институцийн багш, мэргэжилтнүүд багтсан байдаг юм билээ. Харин манайд тэдний “үнэр” ч алга.

Зөвлөлийн бас нэг анхаарал татаж байгаа гишүүн нь Шударга өрсөлдөөн, хэрэглэгчийн төлөө газар. Одоо О.Магнайгийн тэргүүлж байгаа тус газар уг хуулийн дагуу ачаалал нь эрс нэмэгдэх бололтой. Такси, мах гурилны үнэтэй “зууралдаж” байдаг тус газар гадаадын төрийн өмчит хуулийн этгээдийн хөрөнгө оруулалтыг хянахад ихээхэн хүч зарах бололтой. Ядаж л хөрөнгө оруулалт нь тухайн салбарын өрсөлдөөнийг хязгаарлаж, давамгай байдал тогтоож байгаа эсэхийг тэд шалгаж тогтоох бололтой.

Зөвлөлөөс гадна Хөрөнгө оруулалт, бизнесийн хөгжлийн агентлаг гэсэн шинэ байгууллага байгуулагдана. Гадаадын хөрөнгө оруулалтыг татах нь уг байгууллагын үүрэг. Гадаадын хөрөнгө оруулагчдад хууль эрх зүйн орчныг сурталчлах, маркетинг хийх гээд улс орны нүүр царайг олон улсад эерэгээр таниулах үүргийг тус агентлагт өгч байгаа аж. Хонконг, Хятад гээд ихэнх улсад ийм төрлийн агентлаг байдаг. Тэд улсдаа гадны хөрөнгө оруулалт татахад л дэмжлэг үзүүлэх бөгөөд ямар нэг хяналт шалгалт, бүртгэл үйл ажиллагаа явуулах эрхгүй юм.

51 гишүүний баталгаа

Сүүлийн үед Хөрөнгө оруулалтын хуулийн халхавчаар томоохон компаниуд татвараас чөлөөлөгдөх гэж байна гэсэн хардлага нэлээд гарсан. Хөрөнгө оруулагчдын гол хүсэл нь тогтвортой орчин. Өндөр татвар, хатуу хяналт шалгалтаас илүүтэй татварын болон хууль эрх зүйн орчин нь тогтвортой байвал бизнес явуулахад хялбар. Хөрөнгө оруулалтын тухай хуулийн үндсэн үзэл баримтлал нь тогтвортой орчин юм. Хуульд татварын хөнгөлөлт, чөлөөлөлт үзүүлнэ гэсэн үг өгүүлбэр ганц ч үгүй. Харин ААНОАТ, Гаалийн албан татвар, НӨАТ, Ашигт малтмалын нөөц ашигласны төлбөр гэсэн үндсэн дөрвөн татварын хэмжээг л Гэрчилгээ хүчинтэй байх хугацаанд тогтворжуулахаар тусгажээ.

Гэхдээ энд учир дутагдалтай байгаа нэг зүйл бол тогтворжуулалт нь нэг талын тогтворжуулалт юм. Өөрөөр хэлбэл, тогтворжуулсан татваруудыг нэмэхээр бол Тогтворжуулах гэрчилгээтэй компанид нөлөөлөхгүй. Харин буурахаар байвал Тогтворжуулах гэрчилгээ эзэмшигч уг бууралтыг ашиглах боломжтой талаар хуульд тодорхой заалтууд бий. Олон улсад татварын тогтворжуулалт нэг талын, эсхүл хоёр талын гээд янз бүр байдаг. Манай улсад ийм нэг талын тогтворжуулалт байх нь хэр зохимжтой вэ гэдэг тодорхойгүй байна. Манайх шиг жижиг, хөгжиж байгаа улсуудад жижиг дунд бизнесийг дэмжих зорилгоор татварын хөнгөлөлт чөлөөлөлт үзүүлэх нь түгээмэл. Ийм нөхцөлд жижиг дунд бизнест үзүүлж байгаа татварын дэмжлэгийг Тогтворжуулах гэрчилгээ эзэмшигчид хамт эдлээд явах уу гэдэг асуудал нь тодорхойгүй үлдэж байна.

Хөрөнгө оруулагчдад уг хууль хэр баталгаатай вэ гэдэг сонин санагдаж магадгүй. Хуулиа байнга өөрчилж, гэнэтийн “сюрприз” барьдаг УИХ-ын занг хөрөнгө оруулагчид андахгүй. Хөрөнгө оруулалтын хуульд эрхзүйн баталгаа болсон том заалт байгаа нь энэ хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах, эсхүл хүчингүй болгох асуудлыг УИХ-ын нийт гишүүдийн гуравны хоёроос доошгүй хувийн саналаар шийдвэрлэнэ гэсэн заалт. УИХ-ын 51 гишүүн дэмжвэл уг хуулийг өөрчилж, хүчингүй болгож болно гэсэн үг. Энэ бол маш том эрх зүйн баталгаа юм.

УИХ-ын нийт гишүүдийн гуравны хоёр буюу 51 гишүүн гэдэг тийм ч бага тоо биш. УИХ-д нийт гишүүдийн гуравны хоёроос доошгүй хувийн саналаар шийдвэрлэх цөөхөн асуудал байдаг. Түүний нэг нь Үндсэн хуульд зааснаар УИХ бүрэн эрхээ хэрэгжүүлэх боломжгүй гэж УИХ-ын гишүүдийн гуравны хоёроос доошгүй хувь нь үзвэл УИХ өөрөө тарах шийдвэр гаргаж болдог. Мөн УИХ-ын гишүүдийн дөрөвний нэгээс доошгүй хувийн саналаар Засгийн газрыг огцруулах санал гаргах эрхтэй бөгөөд нийт гишүүдийн олонхийн саналаар буюу 50-иас дээш хувийн саналаар дэмжиж байж Засгийн газрыг огцруулдаг. Харин Монгол улсын Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулахын тулд УИХ-ын нийт гишүүдийн дөрөвний гурав нь дэмжсэн байх ёстой.

Эндээс УИХ-ын 51 гишүүний нөлөө ямар байгааг харж болно. Хөрөнгө оруулалтын хуулийг өөрчилж, хүчингүй болгох нь Засгийн газрыг огцруулахаас илүү олон гишүүний санал авах ёстой болж таарч байна. Өөрөөр хэлбэл, УИХ өөрөө өөрийгөө тараах хэмжээний шийдвэр гаргах саналаар Хөрөнгө оруулалтын хуулийг өөрчлөх эрхтэй болж байгаа юм. Хөрөнгө оруулалтын тухай хуулийн баталгаа эндээс тод харагдана. 






С.Болд-Эрдэнэ