/The Mongolian Mining Journal 2016.12 -097/
Байгалийн баялгаа оновчтой ашиглахаар зорьж буй улс орнуудын хувьд уул уурхайн засаглалын чанарыг сайжруулах нь хамгаас чухал болоод байгаа билээ. Уул уурхайн засаглал болон бусад сонирхолтой асуудлаар Дэлхийн Банкны Эрдэс баялгийн салбарын тэргүүлэх мэргэжилтэн Брайн Ландтай Mongolian Mining Journal-ын Б.Төгсбилэгт ярилцлаа. Брайн Ландын хувьд Дэлхийн Банкнаас Монголд хэрэгжүүлдэг ашигт малтмалын чиглэлийн төслүүдийг удирдан ажиллаж ирсэн юм.
Өнгөрсөн аравдугаар сард та “Их 7-гийн үр дүнд хурдан хүрэх түншлэл”-ийн хүрээнд Тайландын Бангкок хотноо болсон семинар дээр уул уурхайн засаглалын талаар илтгэл тавьсан. Тиймээс ярилцлагаа уул уурхайн засаглалын сэдвээр эхлэх үү?
Юуны өмнө уул уурхайн засаглалын талаар хүмүүс янз бүрийн ойлголттой байдаг. Учир нь уул уурхайн засаглал нь өөрөө энгийн ухагдахуун биш юм. Энэ талаар хүмүүс янз бүрийн ойлголттой байдаг. Уул уурхайн засаглал гэдэг нь эрдэс баялгийг олборлохтой холбоотой шийдвэрүүдийг хэрхэн гаргах тухай албан дүрэм, практик зарчмын цогц гэж би ойлгодог. Тэдгээр дүрэм журмын зарим нь улс орны хууль шиг, салбарын яам болон зохицуулах байгууллагууд дагаж мөрддөг үйл ажиллагааны горим зэрэг нь маш тодорхой байдаг. Тийм албан дүрэм журам уул уурхайн засаглалын нэг хэсэг нь байхад албан бус буюу хууль тогтоомжтой уялддаггүй практикт хэрэгждэг зүйл ч уул уурхайн засаглалд бас багтана. Тодруулбал, уул уурхайн засаглалын зарим дүрэм нь тодорхой зааж тусгасан, дэс дараатай байх нь бий ч нөгөөтэйгүүр маш нээлттэйгээр үлдээсэн, уян хатан дүрмүүд ч байж болно. Тухайлбал тухайн салбар хариуцсан сайд ямар нэг зүйлийг улс орны эрх ашигт хамгийн сайн зохицсон гэж үзэн хэрэгжүүлэхээр шийдвэрлэх бөгөөд ингэснээр өргөн хүрээний нөөц бололцоо нээгдэнэ. Тиймээс засаглалын тогтолцоо нь нөөц баялаг, түүнийг ашиглах эрхийг олгохоос авахуулаад бусад олон зүйлийн тухай тодорхой шийдвэрүүдийг тойрсон албан дүрэм, практик журмаас бүрддэг. Гэхдээ бодит амьдралд албан бус талд шийдвэрт хэн нөлөөлдөг, цаад ашиг сонирхол нь юу болох тухай мэдэж байж хэцүү шийдвэрүүдийг гаргах хэрэгтэй болдог. Тиймээс уул уурхайн засаглалыг нэг өгүүлбэрээр тайлбарлах боломжгүй. Энэ бол юмсыг удирдах арга замын тухай санаа юм.
Азийн улс орнуудад уул уурхайн тухай ойлголт туйлшрах шинжтэй болж байгаа гэсэн санааг та дэвшүүлсэн. Энэ талаар дэлгэрэнгүй танилцуулахгүй юу?
Уул уурхайн салбар сайн эсвэл муу зүйл авчирдаг гэсэн үзэл бодол Азийн улс оронд туйлширсан хандлага бий болж байна л даа. Хүмүүсийн үзэл бодол туйлширч байгаагийн шалтгаан бол зарим хүмүүс уул уурхайн засаглалыг сайн хэрэгжүүлэх нь туйлын хэцүү гэж үзэж байгаатай холбоотой. Ард иргэд нь уул уурхайн салбарыг удирдах ёстой байгууллагуудад бараг итгэдэггүйгээс энэ бүхэн улбаатай. Зарим оронд олон нийт уул уурхайг удирдаж буй төрийн байгууллагууд хүмүүсийнхээ сайн сайхны төлөө энэ салбарыг удирдан авч явж чадахгүй гэсэн байр суурьтай байна. Тиймээс ард түмэнд “бид уул уурхайг хүсэхгүй байна, уул уурхайн салбар сүйрэлд хүргэнэ гэж айж байна” гэсэн бодол тогтоод байгаа юм. Харин зарим хүмүүс “эрдэс баялаг нь хөгжиж буй орны хувьд хамгийн чухал нөөц баялаг юм. Бид урагшлах ёстой. Бид нөөц баялаг байхгүй мэт царайлах шаардлагагүй. Бид урагшилж, хөгжиж, бүтээгдэхүүн экспортолж, орлого олох хэрэгтэй. Бид зарлагыг аль болох бууруулж, байгаль орчин, нийгмийн нөлөөллийг боломжит хамгийн бага байлгахыг оролдох хэрэгтэй” гэсэн үзэл бодолтой байна. Нарийн нягталж байж нөөц баялгаа ашиглах нь хавьгүй дээр гэсэн бодол санаа ч бас байгаа юм.
Азийн уул уурхайн салбарт юу болж байгаа талаар илтгэлдээ би дурдсан. Азийн орнуудын жишээг харвал нэлээд нь уул уурхайн зөвшөөрөлд хориг тавих зэргээр хатуу арга хэмжээ авч байна. Амсхийж, асуудлыг эргэцүүлж, бид уул уурхайг зөв явуулж чаддаг эсэх, бид нөөц баялгийнхаа үнэ цэнийг бүрэн хүртэж чаддаг эсэх, эсвэл үүнд бид бэлтгэгдээгүй байгаа юм биш биз, бид нийгэм, байгаль орчны хүндрэлтэй асуудалд нэрвэгдэх эрсдэлд орчихож мэдэхээр байна уу гэсэн асуудлуудыг тодруулж байна гэж хэлж болно.
Филиппин бол Засгийн газар ийнхүү хатуу арга хэмжээ авч буйн маш тод жишээ юм.
Филиппиний уул уурхайн салбарын түүхийг эргэн сөхье. Тус улс эрдэс баялгийн маш арвин нөөцтэй орон бөгөөд 20 тэрбум долларын үнэлгээ бүхий эдийн засгийн үр ашигтай эрдсийн төслүүд ашиглалтад ороход бэлэн байгаа. Гэхдээ сүүлийн хэдэн арван жилийн туршид тус улсад уул уурхайн салбарын талаар маш их зөрчилдөөн гарсан. Улс төрийн удирдагчдын эрх ашиг энэ салбарт гүнзгий хутгалдах тохиолдол гарсаар ирсэн.
Уул уурхайн үйл ажиллагаа өрнөсөн маш олон нутагт сүүлийн хэдэн арван жилийн туршид байгаль орчинд сөрөг үр дагавар авчирсан цөөнгүй тохиолдол гарсан. Бохирдол, хорт хаягдал бүхий шингэн алдагдах гэх мэт. Маш олон хүний хувьд уул уурхай нь зардал ихтэй мөртлөө ямар ч ашиггүй зүйл болж хувирсан. Тиймээс Дутертегийн Засгийн газар уул уурхайн салбар ард иргэдэд ерөнхийдөө ашиггүй гэсэн шинэ үзэл хандлагатайгаар ажиллах болсон.
Шалтгаан нь уул уурхайн компаниуд хэзээ ч бүрэн хяналтад ажиллаж байгаагүй гэсэн үндэслэл болж байна. Тэгээд шинэ Засгийн газар компаниудыг хамгийн сайн стандартыг хангаж ажиллаж чаддагаа харуулж ажилла, үгүй бол бүгдийг нь хаана гэдгээ мэдэгдсэн. Тэд маш хатуу, эрс тэс арга хэмжээ авахаар болсон бөгөөд үүнийг нь олон нийт хүчтэй дэмжиж байна. Ерөнхийлөгч Дутерте: Бидэнд уул уурхай хэрэггүй. Бүхэл бүтэн улсын хувьд бид үүнгүйгээр хөгжиж чадна гэж хэлсэн.
Миний илтгэлд дурдагдсан маш олон улс орон хаашаа, аль замаар явахаа сайн мэдэхгүй, эргэлзэнгүй байдалтай байгаа юм. Лаосын жишээг энд бас дурдаж болно. Лаос уул уурхайн салбараараа их хэмжээний экспорт гарган, орлого олж байсан. Одоо тэнд гадаадын хөрөнгө оруулалттай зэс, алтны хоёр уурхай байна. Энэ бол Лаосын том амжилт, шинэ үе байсан. Гэвч тус улс мөн хариуцлагагүй уул уурхайгаас болж маш том гашуун сургамж авч ашиглалтын лиценз олгохоо зогсоосон. Одоо байгаа уурхайнуудаа хянаж чаддаг болтлоо хоригоо цуцлахгүй гэж тус улс мэдэгдээд байгаа. Ирээдүйд зөвхөн хариуцлагатай компаниудад л лиценз олгох юм. Гэвч үүнийг гүйцэтгэхийн тулд тус улс уул уурхайн маш сайн засаглалтай байх шаардлагатай. Мөн хуулиа сайн мөрдөж ажилладаг, хайгуулын зөвшөөрөл, эсвэл ашиглалтын зөвшөөрөл горилж буй компаниудыг шүүж сонгох сайн аргачлалтай байх хэрэгтэй. Энэ бүхэнд цаг хугацаа, хүчин зүтгэл шаардагдана. Одоо Лаос уул уурхайн засаглалын хүчирхэг тогтолцоог нэвтрүүлэхээр хичээн зүтгэж байна.
Дэлхийн Банк Монголд уул уурхайн чиглэлээр чамгүй олон төсөл хэрэгжүүлсэн. Үүн дотор, хоёр төсөл хамгийн их сонирхол татаж байна л даа. Байгаль орчин, нийгмийн нөлөөллийн стратегийн үнэлгээ (SESA) болон уул уурхайн кадастртай холбоотой хоёр төсөл. Монголд байгаль орчны үнэлгээ хийдгээс бус нийгэм, эдийн засгийн нөлөөллийн үнэлгээг хийх чадавх байхгүй гэсэн шүүмжлэл салбарын хурал дээр тавигдсан. Эхний төслийн талаар танилцуулахгүй юу?
Юуны өмнө, Засгийн газар Дэлхийн Банкны зээлээр Уул уурхайн салбарын институцийн чадавхийг бэхжүүлэх төслийг Сангийн яамаар удирдуулсан Төслийн удирдах хорооны хяналт дор хэрэгжүүлсэн. Төсөл 2009 онд эхэлж 2015 оны сүүлээр дууссан.
SESA гэж юу вэ гэдэг талаар юуны өмнө тайлбарлая. Энэ бол ирээдүйд Засгийн газар шинэ бодлого танилцуулан хэрэгжүүлэх, тухайлбал хөрөнгө оруулалтыг аль нэгэн салбарт дэмжих тохиолдолд болзошгүй нөлөөллийг олж тогтоох судалгаа үнэлгээ гэж хэлж болно. Стратегийн үнэлгээнд юу хийдэг вэ гэхээр дан ганц Өмнийн говьд хэрэгжиж буй Оюутолгой төсөлд үнэлгээ хийхээс илүүтэйгээр тухайн бүс нутаг дахь байдлыг, тухайн хүрээлэн буй орчин дахь нөлөөллийг, хэрэв тэнд уул уурхайн “тэсрэлт” болбол тухайн бүсэд цогцлох төслүүдийг нийтэд нь авч үзэж нөлөөллийг нь тооцохын сацуу хуримтлагдах нөлөөллийг нь үнэлдэг. Уул уурхайн өсөлтөөс үүдсэн нөлөөлөл ямар байх вэ гэдэг нь бүх оролцогч талын харгалзах ёстой асуулт мөн. Цаг хугацааны турш хуримтлагдах нөлөөллийг тооцохдоо бүх талын оролцоон дээр тулгуурлан, байгаль орчин, нийгмийн асуудалд төвлөрдөг. Засгийн газар уул уурхайд хэрхэн бэлтгэх хэрэгтэй вэ, бусад оролцогч талууд уул уурхайд хэрхэн бэлтгэх хэрэгтэй вэ? Бид эдгээр асуултыг байгаль орчин, нийгмийн стратегийн үнэлгээгээр олж тогтоох юм.
Энэ төслийн ажил маань 2013 онд эхэлж 2014 онд дууссан. Төслийн үр дүнд олон нийтэд нээлттэй тайлан гарсан. Энэ бол зөвхөн Улаанбаатар дахь яамдын асуудал биш, аймаг, орон нутгийн түвшинд ч харгалзаж үзэх хэрэгтэй. Тэгэхээр энэ бол угтаа хамтын хариуцлагын тухай асуудал юм. Чухамдаа байгаль орчин, нийгмийн стратегийн үнэлгээгээр хэн нөлөөлөлд өртөх болоод тэдгээрийн тус бүрийн үүрэг, хариуцлага, мөн ямар хууль, дүрэм журмыг хэрэгжүүлэх, аль байгууллагад энэхүү өсч буй салбарыг удирдах эрх мэдэл олгох тухай асуудлыг тогтоох юм.
Нөгөө талаар үнэлгээний ажил нь зүгээр л уламжлалт байдлаар байгаль орчин, нийгмийн асуудлуудыг хамтатгах явдал байгаагүй нь сонирхол татаж байгаа юм. Жишээ нь энэ ажлыг хийх явцад Байгаль орчин, ногоон хөгжлийн яам байгаль орчны хэсэгт маш ойр, таатай байсан бол нийгмийн асуудал тэдэнд тийм ч ойрхон санагдаагүй. Тэгээд бид нийгмийн асуудлыг Засгийн газрын аль хэсэг хариуцах талаар судалж үзэхэд үнэндээ маш олон байгууллага байдаг юм билээ. Засгийн газрын нэг хэсэг нь нийгмийн эрүүл мэнд, нөгөө нь хөдөлмөр, бас нэг хэсэг нь ажил хөдөлмөрийн нөлөөлөл, шилжилт хөдөлгөөн, боловсролын нөлөөлөл гээд хариуцна. Энэ бүгд Засгийн газарт бүхэлд нь хамаатай болж байгаа юм. Аль нэг яам үүнийг дангаар хариуцах боломжгүй. Энэ судалгааны төгсгөлд хариуцлагыг тохоон томилох хөтөлбөр гарсан. Танай улсад хоёр асуудал байгаагийн нэг нь туршлага, чадавхийн асуудал, нөгөө нь хэн асуудалд хариуцлага хүлээх вэ гэдэг явдал юм. Энэ асуудал бол зөвхөн Монголд бус өөр бусад олон оронд байгаа гэж би бодож байна.
Монголын Засгийн газар геологийн мэдээллийн сангаа олон улсын стандартад хүргэхийг зорьж байгаа. Танай уул уурхайн кадастрын төсөл энэ ажилд маш том хувь нэмэр оруулсан гэж бодож байна. Уул уурхайн кадастрын төслийн талаар ярихад нэн түрүүнд Дэлхийн Банк энэ төслийг дөнгөж эхлүүлэн техникийн туслалцаа үзүүлж эхэлсэн үе болох 2000-аад оны эхэн болон дунд үед Монгол улс цаасан баримт бичигт үндэслэн ашигт малтмалын тусгай зөвшөөрөл олгож байсан. Баримт бичиг бүхий хавтаст материал, тэдгээрийг удирдах уламжлалт арга гэсэн үг. Үүнд хоёр бэрхшээл байсан. Нэг нь уул уурхайн хөгжил хүчтэй өрнөх үед төрийн үйлчилгээ маш удаан болж болзошгүй. Нөгөө асуудал нь гаднаас нөлөөлөх, мэдээллийг гуйвуулж болзошгүй байдал.
Олон нийт албаны хүмүүсийг хариуцлагатай байлгаж хянах нь маш амаргүй гэх үү дээ. Тэгээд уг төслийн гол зорилго нь лиценз олгох үйл явцыг үр ашигтай удирдахаар зогсохгүй мөн эмзэг байдлыг хязгаарлах тогтолцоог нэвтрүүлэх явдал байсан юм. Чухамдаа бичиг баримтыг ил болгох замаар төрийн албаны хүмүүсийн үйл ажиллагааг хянах боломжийг олон нийтэд олгох, илүү найдвартай, илүү шударга болгох явдал байлаа. Бид үүнийг олон үе шаттайгаар дэмжсэн ба төслийн ажлыг тухайн үеийн Ашигт малтмалын газар удирдан явуулж байсан. Хамгийн том алхмуудын нэг бол хүн бүр хаана лиценз байгаа, хаана өргөдөл өгсөн байна зэрэг бүх мэдээллийг нээлттэй болгох цахим тогтолцоо руу шилжих алхам байлаа. Дараагийн том алхам бол онлайнаар өргөдөл гаргах тогтолцоог нэвтрүүлэх. Энэ тогтолцоо руу 2014 оны сүүлээр орсон гэж санаж байна. Танай сэтгүүл ч үүнийг сурвалжилсан байх. Эхэндээ зарим нэг хүндрэл үүсч байсан нь бүртгэл, IT үйл ажиллагааны талаарх асуудлууд, хүмүүс системийг хакердэх боломж байсаар байна гэдэгтэй холбоотой. Гэхдээ арваад жилийн өмнөхтэйгөө харьцуулахад тогтолцоо одоо маш их сайжирсан.
Монголын эдийн засгийн нөхцөл байдлыг ярилцъя. Ерөнхий нөхцөл байдал амаргүй байна. Ганц нэг эрдсийн үнэ өсч эхэлснийг эс тооцвол эрдсийн зах зээл уналттай байна. Өрийн дарамт ихэссэн, гадаадын хөрөнгө оруулалтын хэмжээ буурсан. Одоо бид уул уурхайн салбараа тогтвортой хөгжлийн чиглэлд сайн хөтөлж удирдахын тулд юу хийх хэрэгтэй вэ? Бидэнд эхлэл төдий байгаа ганц нэг санг эс тооцвол Норвегийн сан шиг сайн ажиллагаатай сан одоохондоо байхгүй байна?
Энэ бол миний хувь хүн гэхээс илүүтэй Дэлхийн Банк группын хариуцах асуудал учир хариулахад хэцүү асуулт юм. Гэхдээ ерөнхийдөө Монгол бол эрдсийн салбарт түшиглэдэг улс орнуудад тулгардаг бэрхшээлийг амсаж байна. Дотоодын нийт бүтээгдэхүүнд эзлэх хувь, экспорт, Засгийн газрын орлогод эзлэх хувиараа Монгол улс уул уурхайн салбарт хамгийн ихээр түшиглэдэг орнуудын нэг гэдгийг сануулъя. Очир эрдэнээр баян Ботсвана гэхэд Монголоос ч илүү хамааралтай. Мөн мэдээж Ойрхи Дорнод дахь цөөн хэдэн газрын тосоор баян жижиг улс орон, тухайлбал Зүүн Тимор, Өмнөд Судан, Эквадорын Гвиней зэрэг улс бараг бүх зүйл нь газрын тосноос хамааралтай. Ийм түвшний хамаарал эдийн засгийн тогтворгүй байдлыг авчирдаг. Учир нь түүхий эдийн үнэ зөвхөн мөчлөг дагаж хэлбэлздэг төдийгүй зах зээлийн өгсөж уруудах хөдөлгөөнд маш мэдрэмтгий байдаг. Хэдийгээр ийм тогтворгүй байдал гаднаас буюу дэлхийн зах зээлээс үүдэлтэй ч энэ нь Засгийн газар тогтворгүй байдлыг сөрөхөд чиглэсэн зөв бодлого хэрэгжүүлж чадахгүй гэсэн үг биш юм. Та баялгийн сангийн тухай дурдлаа. Хэрэв сайн цаг үед сан үүсгэж хуримтлал хийж чадсан байсан бол өнөөгийн Монголын эдийн засгийн хүндрэлийг зөөлрүүлж чадах байсан нь дамжиггүй.
Ашигт малтмалын хамаарал болон эдийн засгийн тогтворгүй байдалд үргэлжлэн өртөхөөс сэргийлэхийн тулд Монгол эдийн засгаа солонгоруулан хөгжүүлэх шаардлагатай тухай зарим хүмүүс соргогоор ойлгож мэдэрч байна. Энэ бол мэдээж хамгийн сайн арга зам байх болно. Гэхдээ миний хувьд энэ үйл явц тийм хурдан өрнөхгүй болов уу гэж бодож байна. Уул уурхайн салбар эдийн засгийн төрөлжилтийг хангах суурь индэр байх болно гэдгийг үл тоож болохгүй. Монгол үнэхээр гайхалтай эрдэс баялагтай. Засгийн газрын урагшлуулан хөдөлгөхөөр найдаж буй том төслүүдийн дийлэнх нь уул уурхайн төслүүд. Хамгийн том сорилт бол эдийн засгийн тогтворгүй байдлыг сөрөн тухайн төслүүдээс ашиг тусыг хүртэх явдал төдийгүй үр ашгийг тэгш хуваарилах, хүчтэй, ирээдүйд илүү төрөлжсөн, бат бөх эдийн засгийн суурийг тавих явдал юм.
Хэдийгээр хамгийн их өсөлттэй байсан, одоо ч өндөр өсөлттэй яваа Хятадтай манай улс хаяа дэрлэн оршдог ч гэлээ эрдсийн зах зээлийн супер мөчлөгийг ашиглаж чадаагүй. Зах зээлийн оргил үеийг ашиглаж чадсан улс орнуудыг дурдана уу? Мөн тэд яагаад ийм амжилтад хүрсэн талаар ярихгүй юу?
Миний хувьд зах зээлийн сүүлчийн оргил мөчлөгийг сайн ашиглаж чадсан орнуудын зарим нь Латин Америкийн орнууд гэж хэлнэ. Чили өмнө нь ч амжилттай ажиллаж байсны хувьд супер мөчлөгийг өөртөө ашигтайгаар эргүүлэх таатай нөхцөл бүрдсэн байсан. Үнэхээр үр ашигтай ажиллаж чадсан орон. Харин хэдийгээр урьд өмнө түүхэндээ тийм ч их амжилт гаргаж байгаагүй ч “тэсрэлт”-ийн үед амжилттайгаар тодорч чадсан орнуудын нэг бол яах аргагүй Перу улс юм. Тус улс бүх асуудлаа шийдсэн гэвэл мэдээж үгүй. Гэхдээ эдийн засгийн ерөнхий түвшин, нийгмийн үндсэн үзүүлэлтүүд нь сайжирсан. Орон нутгийн түвшинд уул уурхайн нөлөөллийн талаар асуудлууд хүнд хэвээр байгаа ч макро түвшиндээ бол Перу сүүлийн супер мөчлөгийн үед гойд ахиц гаргаж чадсан улс юм.
Ярилцсанд баярлалаа! 