Ярилцлага
Улс төрийн шинжтэй хуулиуд салбарын хөгжилд саад учруулсаар ирлээ
2018-01-18
Ч.Цогтбаатар ахлах мэргэжилтнийг уул уурхайн салбарынхан андахгүй. Уул уурхайн салбарт амьдралынхаа 30 гаруй жилийг, тэр дундаа төрийн бодлого боловсруулж, хэрэгжүүлдэг байгууллагад ажиллаж, хууль эрх зүйн орчныг сайжруулах бүхий л нарийн ширийн ажилд гар бие оролцож ирсэн туршлагатай мэргэжилтнүүдийн нэг. Тэрээр өдгөө Уул уурхай, хүнд үйлдвэрийн яамны Уул уурхайн бодлогын газарт ахлах мэргэжилтнээр ажиллаж байна. Ч.Цогтбаатартай MMJ-ийн Г.Идэрхангай ярилцлаа.
Та ажлын гараагаа хаанаас, хэрхэн эхлүүлж байв даа?
Би 1988 онд хуучнаар ЗСБНХУ-ын Эрхүү хотын Политехникийн дээд сургуулийг уулын инженер-цахилгаанч мэргэжлээр дүүргээд тухайн үеийн Эрчим хүч, геологи, уул уурхайн яамны Эрчим хүч, уул уурхайн эрдэм шинжилгээ, зураг төслийн институтэд зураг төслийн инженерээс ажлын гараагаа эхлүүлж байлаа.
Түүнээс хойш үндсэндээ 30 жил тасралтгүй уул уурхайн салбарт, ихэнхдээ төрийн байгууллагад ажиллаж байна. 1990 онд Уул уурхайн хүрээлэн бүтцийн өөрчлөлтөөр тусдаа байгуулагдахад зураг төслийн инженерээр орж, 1992 он хүртэл ажилласан.
Монголын уул уурхайн салбарт хувийн хэвшил анх бүрэлдэж эхэлж байсан тэр үед “Нейчө” хувийн компани байгуулагдаж байлаа. Захирал Ч.Тэгшсайхан гуай намайг компанидаа ажиллах санал тавьсны дагуу Хэнтий аймгийн Цэнхэрмандал сумын нутагт орших Хужиханы цагаан тугалганы уурхай, баяжуулах үйлдвэрт цахилгааны инженерээс Ерөнхий инженер, уурхайн дарга хүртэл ажилласан.
Цагаан тугалганы үйлдвэрийг өмнө нь Монгол-Чехословакийн хамтарсан компани ажиллуулдаг байсан байх аа?
Тийм ээ. “Монголчехословак металл” компани Хужиханы үйлдвэрийг ажиллуулдаг байсан ч зах зээлийн хүндрэлтэй нөхцөл байдлын улмаас урт хугацааны зогсолт хийгээд байлаа. Дунд хүчин чадалтай, шороон ордын энэ уурхай үйлдвэрийг “Нейчө” компани Модотын цагаан тугалганы үйлдвэрээс шилжүүлэн авч сэргээн ажиллуулсан юм.
Хужиханы цагаан тугалганы уурхай, үйлдвэр нь цагаан тугалга, гянтболдын баяжмал үйлдвэрлэдэг байсан. Энэ уурхай улс орны эдийн засгийн нөхцөл байдал хүнд үед бага ч болов хувь нэмэр оруулсан гэж үздэг.
1997 онд Ашигт малтмалын тухай хууль шинэчлэгдэн батлагдаж, салбарын түвшинд эрх зүйн том шинэчлэл хийгдсэн. Энэ үеэс Таныг төрийн албанд ажиллаж эхэлсэн гэж сонссон юм байна?
Хувийн хэвшилд хэсэг ажиллаж байгаад 1997 онд төрийн албанд эргэж ирсэн. 1997 онд уул уурхайн салбарын эрх зүйн орчинд шинэчлэл авчирсан, гадаад дотоодын хөрөнгө оруулалтыг ашигт малтмалын хайгуул, ашиглалтын үйл ажиллагаанд татан оролцуулах нөхцөлийг бүрдүүлсэн Ашигт малтмалын хууль батлагдсан юм.
Үүнтэй холбогдуулан хуулийг хэрэгжүүлэх үүрэг бүхий салбарын Засгийн газрын хэрэгжүүлэгч анхны агентлаг Ашигт малтмалын хэрэг эрхлэх газар үүсэн байгуулагдсан. Би Ашигт малтмалын хэрэг эрхлэх газрын Уул уурхайн албыг анх байгуулагдахаас нь эхлээд 2003 оныг хүртэл мэргэжилтнээр ажилласан.
2003 онд яамнаас ирж ажиллаач гэж санал тавьсны дагуу Үйлдвэр, худалдааны яамны Геологи, уул уурхайн бодлого зохицуулалтын газарт ахлах мэргэжилтнээр орж ажиллаж байгаа.
Та “Цайрт Минерал” компанийн Тэргүүн дэд захирлаар ажиллаж байсан даа?
Үйлдвэр, худалдааны яамнаас гараад Сүхбаатар аймагт үйл ажиллагаа явуулдаг Монгол-Хятадын хамтарсан “Цайрт Минерал” компанийн Тэргүүн дэд захирлаар хоёр жил ажилласан юм. БНХАУ-ын дарга асан Ху Жинтао энэ үйлдвэрийг үлгэр жишээ болгоно гэж амлаж байлаа. Энэ дагуу Хятадын хөрөнгө оруулагч “Эн Эф Си” төрийн өмчит компани үйлдвэрийг нэлээд сайн ажиллуулсан. “Цайрт Минерал” компани өнөөдөр улс орны төсөвт багагүй орлого бүрдүүлж, орон нутагт үр өгөөжөө өгч байна. Жижиг гэхгүй ийм үр өгөөжтэй үйлдвэрүүд олон байгаасай гэж боддог.
Ер нь уул уурхайн салбарт ажилласан гучин жилийн түүхээ эргээд харахад Уул уурхай, зураг төслийн хүрээлэн, төрийн яам, агентлаг, хувийн хэвшил, хамтарсан үйлдвэр гээд салбарын бүхий л бүтцэд ажилласан байдаг. Энэ бүхэн ихээхэн туршлага болж, салбарын хөгжлийн талаарх мэдлэг, ойлголтыг улам гүнзгийрүүлж иржээ.
1990-ээд оноос хойшхи өнгөрсөн 27 жилд уул уурхайн салбарт олон хууль, журам батлагдаж, эрх зүйн томоохон өөрчлөлтүүд хийгджээ. Ерөнхий дүр зургаар нь харахад уул уурхайн салбарт хөрөнгө оруулалтын орчин хэр сайжирсан бэ?
1988 онд батлагдсан Газрын хэвлийн тухай хууль нь хуучин нийгмийн үед манай эрдэс баялгийн салбарын хайгуул, олборлолт, ашиглалтын бүхий л асуудлыг зохицуулдаг гол хууль байлаа.
Төвлөрсөн төлөвлөгөөт эдийн засгийн үед салбарын яам нь салбарынхаа бүх л асуудлаа зохицуулдаг байсан. Мөн ихэнх үйлдвэр хамтарсан үйлдвэрийн хэлбэртэй, хувийн хэвшил гэсэн ойлголт байсангүй. Зах зээлийн нийгэмд шилжсэнтэй холбогдуулан салбарын хууль, эрх зүйн орчныг шинэчлэх, салбарт өмчийн олон хэлбэрийг хүлээн зөвшөөрч, хувийн хөрөнгө оруулалт татах зайлшгүй шаардлага тулгарсан.
Хэдийгээр 1994 онд Ашигт малтмалын хууль батлагдсан ч салбарын шинэ нөхцөл байдалтай холбоотой асуудлыг бүхэлд нь зохицуулж чадахгүй байсан. Эрх зүйн орчин дутмаг байсан ч яамны зүгээс олборлолтын эрх олгох асуудлыг хариуцаж, зарим аж ахуйн нэгжтэй түрээсийн гэрээ байгуулах хэлбэрээр ажиллаж байв.
Гадаад, дотоодын хөрөнгө оруулалт татах, улс орны эдийн засгийн хүнд байдлыг даван туулах зорилгоор 1997 онд Ашигт малтмалын тухай хуулийг шинэчлэн боловсруулж батлуулсан. Энэ хуулийг хөрөнгө оруулагчдад таатай нөхцөл бүрдүүлсэн, хамгийн либерал хууль байсан гэж үздэг.
Тухайн үед зөвхөн алтны шороон орд руу хуйларч, хайгуулын тусгай зөвшөөрөл авах, улмаар ашиглалт явуулах сонирхол давамгайлж байв.
Тэр үед “Монголросцветмет”-ийн Толгойтын алтны үйлдвэр, ”Монголболгарметалл”-ын Жаргалант, Хайлааст, Бурхант гээд гарын таван хуруунд багтах цөөн тооны үйлдвэр ажиллаж байлаа. Гэвч алтны үнэ харьцангуй доогуур буюу унц нь 300 орчим ам.доллар байхад аж ахуйн нэгжүүд алтны салбар руу хошуурч, алтны үйлдвэрүүд ёстой л борооны дараах мөөг шиг олширсон доо. Энэ үед хөрөнгө оруулалт татахын тулд гадаадын хөрөнгө оруулагчдаас “нэг сая ам.доллар”-ын хөрөнгө оруулаач, тэгвэл Тогтвортой байдлын гэрээ байгуулъя гэдэг эрх зүйн орчинтой байлаа. Мөн орлогын албан татварын хуулиар эхний 3 жилийн татвараас чөлөөлж, дараагийн 3 жилд нь 50%-ийн хөнгөлөлт үзүүлдэг байсан. Энэ нь хөрөнгө оруулалт татахын тулд тухайн үеийн төрийн байгууллага, салбарын яам ямар их чармайж байсны илрэл юм.
Тогтвортой байдлын гэрээ байгуулсан үйлдвэрүүд 2005 онд эхнээсээ ашиглалтад орж эхэлсэн. Тухайлбал, Бороогийн алтны үйлдвэр, Төмөртийн Овооны цайрын үйлдвэр 1997 оны Ашигт малтмалын тухай хуулийн дагуу Тогтвортой байдлын гэрээ байгуулсан. Ашигт малтмалын үнэ ханш доогуур байсан ч эдгээр үйлдвэр ашиглалтад орсон нь гадаадын хөрөнгө оруулалт татахад чухал нөлөө үзүүлсэн юм
.
Гэтэл өнөөдөр татварын ийм хөнгөлөлт байхгүйгээр үл барам том хэмжээний хөрөнгө оруулж ирэхэд ихээхэн хүндрэлтэй болчихоод байна. Ерөнхий эрх зүйн орчин гайгүй байвал хөрөнгө оруулалт хийе гэдэг болж. Цаг үеэ дагаад хөрөнгө оруулалтын орчин ч ихээхэн өөрчлөгдөж байна.
Төр, хувийн хэвшилд аль алинд нь ажиллаж байсан туршлагатайн хувьд уул уурхайн салбарын хөгжил, алдаа оноог өөрийнхөө үнэлж цэгнэж байгаа байх?
Үе үеийн салбарын яам бодлого, эрх зүйн орчноо боловсронгуй болгохын төлөө ажилласаар ирсэн. Ер нь салбарын яамны зүгээс аль болох хөрөнгө оруулалтаа мэдэрсэн хуулийн төсөл өргөн барьдаг. Гэвч дундуур нь улс төрийн шинж чанартай, бидний санаа зорилгод нийцээгүй улс төрийн шинжтэй хуулиуд их батлагдаж салбарын хөгжилд саад учруулж ирлээ.
Тухайлбал, зарим бүтээгдэхүүний гэнэтийн ашгийн 68%-ийн албан татвар, Гол, мөрний урсац бүрэлдэх эх, усны сан бүхий газрын хамгаалалтын бүс, ойн сан бүхий газарт ашигт малтмал хайх, ашиглахыг хориглох тухай хууль буюу бидний нэрлэдгээр “Урт нэртэй хууль”, Алтны нэмэгдсэн өртгийн албан татварын тухай хууль, Хайгуулын тусгай зөвшөөрлийг хориглох тухай хуулиуд байна. Стратегийн ач холбогдол бүхий салбарт гадаадын хөрөнгө оруулалтыг зохицуулах тухай хууль ч мөн адил ашигт малтмалын үнэ ханшийн өсөлтийг дагаж гарч ирсэн улс төрийн шинжтэй хууль байсан. Салбарын эрх зүйн орчныг цааш хөгжиж дэвжихэд саад болсон улс төрийн шинжтэй хуулиудын үр дүнд янз бүрийн сөрөг үр дагавар их гарсан. Мөн манай салбарт хуулиа хэрэгжүүлдэггүй, хариуцлагагүй аж ахуйн нэгжүүд ч олон байсан нь дээрх хуулиудыг гаргахад нөлөөлсөн.
Уул уурхайн салбарт ашигт малтмалын үнэ өсөхөөр хуульдаа өөрчлөлт оруулдаг, үнэ буурахаар түүнийгээ хүчингүй болгодог байдалтай явж ирлээ. Монголд уул уурхайн “буум” болж, эдийн засаг 17%-ийн өсөлттэй байх үед салбарт маш олон үйлчилгээний компаниуд, ханган нийлүүлэгчид орж ирж, шинээр байгуулагдаж, нисэхийн компаниуд хүртэл хөгжиж дэвжихийг та бид бүгдээрээ харсан. Өнөөдөр үнэ ханшны уналтаа дагаад маш олон компани дампуурчихсан байх жишээтэй.
Ашигт малтмалын тухай хуулийг 1997 онд баталж, 2006 онд шинэчлэн найруулснаас хойш өнөөг хүртэл 20 гаруй удаа 300 орчим зүйл, заалтад нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан байна. Үүнд яамны зүгээс 2010, 2014, 2016 онд гурван удаагийн нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан.
Ашигт малтмалын тухай хуульд 2010 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт нь бичил уурхайн эрх зүйн орчныг бүрдүүлэх чиглэлээр, харин 2014 оны нэмэлт, өөрчлөлт нь уг хуулийг 2006 онд баталснаас хойш хуульд зайлшгүй оруулах шаардлагатай асуудлууд болон Хайгуулын тусгай зөвшөөрөл олгохыг хориглох тухай хуулийг хүчингүй болгохтой холбоотой асуудлаар, 2016 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт нь үүсмэл ордыг ашиглах эрх зүйн орчныг бүрдүүлэх асуудал байсан.
Гэвч зарим нэмэлт, өөрчлөлтүүд нь салбарын яамнаас бус бусад салбарын хуулийн өөрчлөлттэй холбоотойгоор оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтүүд байна.
Цаашид салбарыг зөв чиг баримжаатай хөгжүүлэхийн тулд юун дээр анхаарах ёстой вэ?
Салбарын хууль эрх зүйн орчноо эргэн харж, урт хугацаанд тогтвортой мөрдөх хэрэгтэй. Хэн нэгэн улс төрийн санаа зорилгоор, сэтгэлийн хөөрлөөр биш, маш нарийн тооцоо судалгаанд суурилж байж хууль, журмыг батлан гаргах, өөрчлөх шаардлагатай юм. Гэвч манай уул уурхайн салбарт ийм тооцоо судалгаа хийдэг нэгж байдаггүй. Гэтэл гадны компаниуд дэргэдээ судалгаа хөгжлийн төвүүдтэй байх жишээтэй. Бүхэл бүтэн ийм том салбарын хэмжээнд ганц яам, агентлагийн хүч үнэхээр хүрэлцэхгүй байна.
Нөгөөтэйгүүр бид бас ажлын арга барилаа сайн олохгүй байх шиг. Засгийн газрын үйл ажиллагааны хөтөлбөрт Судалгааны нэгж байгуулах заалт бий. Ийм судалгааны нэгжтэй болсноор хууль эрх зүйн шинэчлэл, өөрчлөлт бүрд нарийн тооцоо судалгаа, үнэлэлт дүгнэлттэй хандах боломжтой болно.
2017 оны нэгдүгээр сарын 1-нээс Хууль тогтоомжийн тухай хууль хэрэгжиж эхэлсэнтэй холбогдуулан шинэ хуулийн хэрэгцээ шаардлага, цаашид гарах үр дагаврыг судалж, дүн шинжилгээ хийдэг болж байна. Тиймээс цаашид янз бүрийн тооцоо судалгаагүй хуулиуд гарч ирэхгүй байх гэж найдаж байгаа.
Яамд хоорондын уялдаа холбоо, хамтын ажиллагаа дутмагаас батлагдсан хуулиуд үр дүн муутай хэрэгжих тохиолдол их байх шиг?
Үнэхээр салбарын яамд хоорондын уялдаа хангалтгүй байгаа. Үүнээс шалтгаалж зарим томоохон төслүүд явахгүй байна. Монгол улс эрчим хүчний ихээхэн дутагдалтай. Үйлдвэрүүд байгууллаа гэхэд эрчим хүчээр бүрэн хангаж чаддаггүй. Дэд бүтцийн хөгжил сулаас болж уул уурхайн тээвэрлэлт бүрэн хэмжээнд хийгдэхгүй байна.
Гашуунсухайтын төмөр замын бүтээн байгуулалт гэхэд хэдэн оныг дамжаад өнөөдөр ямар байдалд хүрээд байгаа билээ. Энэ бүхэн салбар хоорондын уялдаа холбоо, мэргэжлийн яамдын хамтын ажиллагаа султай шууд холбоотой.
Уул уурхай, хүнд үйлдвэрийн яам Тавантолгой төслийг хөдөлгөе гэхэд зам, тээврийн асуудал нь манайхтай огт холбоогүй. Цахилгаан станц, эрчим хүчний асуудлыг өөр чиглэлийн яам хариуцахаар бид тэр бүгд рүү гүнзгий орж чаддаггүй.
Тэгэхээр том төслийг хэрэгжүүлэхийн тулд илүү том дүр зургаар харсан бүтэц ажиллаж, холбогдох яамд чиглэл чиглэлээрээ оролцоод явах нь үр дүнтэй санагддаг. Засгийн газрын үйл ажиллагааны хөтөлбөрт уул уурхайн салбарын урт хугацааны төлөвлөлтийн бичиг баримт боловсруулах, салбар дундын уялдаа холбоог хангана гэсэн заалт бий. Үүний хүрээнд Ажлын хэсэг ажиллаж байна. Урт хугацааны төлөвлөлтийн баримт бичгийг яаралтай боловсруулж хэрэгжүүлэх шаардлагатай.
