Н.Энхбаяр: Ужиг өвчин болоод байгаа “голланд өвчин”-өөс салах аргаа бодож олъё

Монголын Эдийн засгийн клубээс зохион байгуулдаг ээлжит илтгэл, хэлэлцүүлэг наймдугаар сарын 20-нд   болсон юм. Энэ удаагийн илтгэгчээр уригдсан  эдийн засагч Н.Энхбаяр “Монгол Улс: Нийтийн сан хөрөнгийн зарцуулалт, түүний сургамж” сэдвээр илтгэлээ. Түүний илтгэлийг товчлон хүргэж байна.  

Төсвийн тодотголын асууд­лыг зохицуулж бай­гаа  хууль, эрх зүйн хүрээ нь  өргөн. 2020 оны улсын төсөв нэлээд олон хуу­лийн харилцан зүйл, заалтууд дээр тогтдог. Тодотгол нь өмнөх жилийн төсөвтэй уялдаатай эдийн засгийн бодлогоос  гадна  хууль, эрх зүйн зүйл, заалтуудтайгаа уялдах ёстой.  Монгол Улс Үндсэн хуулиа 1924 онд баталсан. Түүнээс хойш дөрвөн удаа, сүүлд 2019 оны Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт, шинэчилсэн найруулгыг баталлаа. 1924 оны Үндсэн хууль монгол бичгээр байдаг учраас бүрэн дүүрэн уншсан хүн ховор байх. Гэтэл энэ хуульд өнөөгийн эдийн засгийн амьдрал, үйл ажиллагаатай маш чухал заалтууд байдаг. 1924 оны Үндсэн хуулийн 29 дүгээр зүйлд “Тус улсын аливаа аж ахуй, эдийн засгийн бодлогыг ерөнхийлөн эрхлүүлэхийн  тухай Засгийн газрын дэргэд тусгай дүрмийн ёсоор Эдийн засгийн зөвлөлийг байгуулбал зохино” гэж бичсэн байна. Тухайн үед тавхан  яамтай байхдаа дэргэдээ Эдийн засгийн зөвлөлийг байгуулж. Тэгэхээр бусад улсын хамгийн сайн туршлага дээр үндэслэж байжээ. Өнөөдөр бидний засах гэж оролдоод байгаа улсын төсвийн тухай чухал заалтууд 1924 оны Үндсэн хуульд тусгагдсан байна.  Ялангуяа 2020 оны төсвийн тодотголтой холбоотой заалтууд  1924 оны Үндсэн хуулийн 41 дүгээр зүйлд бий. УИХ-аас төсвийг батлаагүй бол зарлагыг гаргаж болохгүй гэсэн санаа энд бий. Иймэрхүү утгатай заалт сүүлд батлагдсан Төсвийн тухай хуульд байсан л даа. 1940 оны Үндсэн хуульд  “БНМАУ-ын орлого, зарлага буюу Улсын төсөв” гэсэн тусдаа бүлэг байжээ. Уг хуулийн 65 дугаар зүйлд “Улсын орлого, зарлагын төсөвт үл хамаарсан буюу Улсын бага хурлын тэргүүлэгчийн сайд нарын зөвлөлийн тусгай тогтоолгүйгээр улсын мөнгөн хөрөнгийг ямар нэгэн зүйлд зарцуулж үл болно” гэжээ. Хууль тогтоох байгууллагаас ямар нэгэн эрх олгоогүй бол зарцуулж болохгүй гэсэн үг.  Харамсалтай нь  1960 оноос хойш Үндсэн хуульд төсвийн тухай эдгээр бүлэг, заалт  бүхэлдээ хасагдаж,  Төсвийн тухай хууль нь үлдсэн байдаг. 1960-1990 оны Төсвийн тухай хууль хүчтэй байж. Тухайн үед хууль зөрчинө гэдэг бол бараг Эрүүгийн хуулийн хариуцлага хүлээдэг байв. Ингээд зах зээлийн харилцаанд шилжиж 1992 онд Монгол Улсын Үндсэн хуулийг батлахдаа  төсөвтэй холбогдолтой зохицуулалт хийсэн бөгөөд одоогийн мөрдөж буй Монгол Улсын Төсвийн тухай хуулийг 1993 онд  боловсруулан баталжээ.

2019 онд Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлт, шинэчилсэн найруулгаар улсын төсөвтэй  холбоотой 25 дугаар зүйлд “Улсын төсвийг хэлэлцэн батлахдаа төсвийн орлого, зарлагын бүтцийг өөрчилж болно. Ингэхдээ Засгийн газрын анх өргөн мэдүүлсэн төсвийн зарлагын алдагдлын хэмжээг нэмэгдүүлж болохгүй” гэж тусгажээ. 

Шинээр орж ирсэн заалт нь энэ. Сүүлийн жилүүдэд гарсан гол алдаа гэвэл Засгийн газрын өргөн барьсан төсвийн төслийг УИХ-ын гишүүд хэлэлцэхдээ зарлагыг хэт хэтрүүлж, алдагдлыг нэмж байснаар харагддаг. Үүнийг ганцхан заалтаар зохицуулах гэж оролдож байна. 2020 оны зургадугаар сарын 25-наас хойш энэ заалт мөрдөгдөж байна.

Төсвийн тухай хууль бол ерөнхий зохицуулалт. Үүнээс гадна тухайн тухайн жилийн төсвийн тухай хууль гэж бий. Төсвийн тухай хууль 2003 оныг хүртэлх хугацаанд огт өөр байж. Тухайлбал, 2002 оны Төсвийн тухай хууль орлого, зарлага, захиран зарцуулагч, тэнцэл, орон нутагт өгөх татаас гэсэн дөрөвхөн заалттай, тоо баталдаг байсан. Харин 2004 оны Төсвийн тухай хуульд өнөөдрийн хэв маягтай өөрчлөлт орсон байна. Төсвийн зарлага гэсэн хэсэгт орсон хамгийн гол өөрчлөлт нь   “Монгол Улсын 2004 оны төсвийн ерөнхий захирагчид доор дурдсаны дагуу төсөвт захиран зарцуулах эрхийг олгосугай” гэж бий.   Энэ бол өмнө нь дурдсан 1940 оны Үндсэн хуульд заасан “батлагдаагүй бол зарцуулж болохгүй” гэдэг  утгатай яг адил.  Жишээ нь, 2004 онд Дэд бүтцийн сайдад 468 тэрбум төгрөгийн төсөв олгожээ.  Үүнээс хэтрүүлэн зарцуулж болохгүй гэсэн үг.  2004 оны Төсвийн тухай хуульд энэ заалтыг оруулсны учир нь 2002 онд эдийн засаг хүндрэлтэй байсантай холбоотой. Дэлхийн зах зээл дээр зэсийн ханш буурч, манай улсын төсвийн орлого бүрддэггүй хүнд цаг байлаа. Энэ үед төсөвт байгууллага болон төсвийн ерөнхийлөн захирагч нар өр үүсгэх замаар батлагдсан төсвийг хэтрүүлэх алдаа, дутагдал гарч байсан юм. Төлбөрийг нь дараа хийхээр бараа материал, үйлчилгээ авч төсвөөсөө хэтрүүлдэг. Дулаан, нүүрсний өрүүд маш их хэмжээгээр үүсч байсан учир дээрх зохицуулалт хийсэн хэрэг. Үүнээс хойш төсвийн зарцуулалтын дээд хязгаарыг Засгийн газар, Сангийн яам биш УИХ-аас жил бүр Төсвийн тухай хуулиар тогтоож ирсэн.

Төсвийн тухай хуулийн 6.4.1 зүйлд “Төсвийг үр ашигтай, хэмнэлттэй байхаар зарцуулах ёстой”. Иргэд, олон нийт  үүнд шүүмжлэлтэй ханддаг.  Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуульд 5.1.3 зүйлд “Тухайн өргөн барьж байгаа төсвийг дунд хугацааны мэдэгдэл болон түүнд нийцүүлэн баталсан төсвийн хязгаар дотор багтаан боловсруулах ёстой” гэж заасан. Харамсалтай нь, сүүлийн 2-3 жил төсөв боловсруулах явцдаа хязгаарыг хамтад нь тэлдэг болсон. Үүнийг олон улсын байгууллагууд, ялангуяа ОУВС шүүмжилж байна. Уг нь Чилийн туршлагыг судалж чамгүй ажил болж байж  Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулиа баталсан.  Харамсалтай нь, энэ хуулиа өнөөдөр үр ашиггүй болгочихоод байгаа юм.

2019 оны төсвийг батлахдаа УИХ-аас Төсвийн хүрээний мэдэгдэлд “Алдагдал 2020 онд ДНБ-ий 5.1%   байх ёстой” гэж заасан. Үүнийг наймдугаар сарын 18-нд Сангийн сайдын өргөн барьсан заалтаар  өөрчлөх гэж байгаа хэрэг.  2020 төсөвт орлого 11.8 их наяд, зарлага 13.8 их наяд төгрөг байхаар тусгагдсан. Энэ орлого, зарлагыг ингэж өсгөж болохгүй гэж өнгөрсөн оны арваннэгдүгээр сараас эхлээд шүүмжилсэн л дээ.  Гэтэл Засгийн газар, Сангийн яамнаас алдагдал 5.1%, батлагдсан хязгаарт байгаа гэж тайлбарласаар ирсэн. Гэтэл бид өөрсдөө Монгол Улсын эдийн засгийн өсөлт болон  онцлогоо ойлгохгүй байна шүү дээ. Өнгөрсөн 30 жилд манай улсын эдийн засаг 4 жил дараалан өссөн түүх байхгүй. Монгол Улсын эдийн засаг эмзэг,  түүхий эдэд тулгуурласан, гадаад харилцааны ганц, хоёрхон түнштэй. Тиймээс аль нэг метал, нүүрсний ханш буурахад эдийн засаг тэр чигээрээ савладаг.

COVID-19  цар тахал дэгдсэнээс хойш  төсөв орлого талдаа тасалдаж эхэлсэн. Ингээд УИХ-аас Коронавирусын халдвар, цар тахлаас урьдчилсан сэргийлэх, нөлөөллийг бууруулах тухай хуулийг баталсан. Уг хуулийн 7.1.2 “...хямралын эсрэг холбогдох санг арвижуулах зорилгоор жилийн батлагдсан төсвийн нийт зарлагын хэмжээг нэмэгдүүлэхгүйгээр төсвийн ерөнхийлөн захирагч хооронд, хөрөнгийн болон урсгал зардал хооронд төсвийн зохицуулалт хийх” заалт  батлагджээ. Мөн  Төсвийн тухай хуулийн 42.1 “Төсвийн ерөнхийлөн захирагч хоорондын төсвийн зохицуулалтыг зөвхөн тухайн жилийн төсөвт тодотгол хийж шийдвэрлэнэ” гэжээ. 

Тодотгол хийгээгүй нөхцөлд дээр дурдсан ганц заалтаар өөрчлөлт хийж болохгүй юм билээ. Тэгвэл Төсвийн тухай хуулийн 42.7 “Төсөвт зохицуулалт хийхдээ хөрөнгийн болон урсгал зардлыг хооронд нь шилжүүлэх, төсөвт тусгагдаагүй шинэ хөтөлбөр, арга хэмжээг санхүүжүүлэхийг хориглоно” гэж заасан. Онцгой эрх авсан учир шилжүүлж болно гэж Засгийн газар, УИХ-ын зүгээс тайлбарлаад байгаа.  Энэ заалт зөрчигдсөн эсэхийг хуульчид л  хэлэх байх. Наймдугаар сарын 19-нд  Төсвийн зарим тусгай шаардлагын үйлчлэлийг түр түдгэлзүүлэх тухай хуулийг УИХ-д өргөн барьжээ. Энэ хуулийн 6.1.3-т  “Төсвийн зарлагын өсөлтийн хувь тухайн жилийн эрдэс баялгийн бус дотоодын нийт бүтээгдэхүүний өсөлтийн хувь, тухайн жилийн өмнөх дараалсан 12 жилийн эрдэс баялгийн бус дотоодын нийт бүтээгдэхүүний өсөлтийн дунджийн аль ихээс хэтрэхгүй байх” гэсэн заалт орж ирсэн. Энэ заалтын үйлчлэлийг хараахан хэлэлцээгүй учраас  хойшлуулж байна. Уг нь жил бүр төсвийн зардлыг аажим бууруулах олон улсын зарчим барьж байдаг.  Энэ хуульд мөн “Нэгдсэн төсвийн тэнцвэржүүлсэн тэнцлийн алдагдлын тухайн жилийн оны үнээр тооцсон дотоодын нийт бүтээгдэхүүнд эзлэх хувь хэмжээг 2017 онд 10.4 хувиас, 2018 онд 9.5 хувиас, 2019 онд 6.9 хувиас, 2020 онд 5.1 хувиас, 2021 онд 3.6 хувиас, 2022 онд 2.8 хувиас тус тус хэтрүүлэхгүй, 2023 оны төсвийн жилээс эхлэн нэгдсэн төсвийн тэнцвэржүүлсэн тэнцэл нь тухайн төсвийн жилийн дотоодын нийт бүтээгдэхүүний хоёр хувиас илүүгүй алдагдалтай, эсхүл ашигтай байна” гэсэн заалт бас бий. Өргөн барьсан энэ хууль нь Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулийн нэлээд олон заалтыг зөрчихөөр байна. Тиймээс энэ заалтыг хойшлуулах тухай ярьж байх шиг байна.  Засгийн газар төсвийн тодотголын төслийг  өргөн барихад Хууль зүйн сайд үзэж танилцаад, хуульд нийцсэн болно гэсэн зөвшөөрөл олгодог. Сангийн сайд нь төсвийн тодотголоо боловсруулаад УИХ-д өргөн мэдүүлж болно гэж хүлээн зөвшөөрдөг. Гэтэл дээрх хуулийн заалт УИХ-аар хэлэлцэх үед гарч ирж байна. Хууль зүй, Сангийн яамны хийж байгаа ажил түүхий байна л даа.  

2019 оны төсвийн төслийг  УИХ хэлэлцэх явцдаа хөрөнгө оруулалтын арга хэмжээнд төсөвлөлтийн шаардлага хангаагүй 538 төслийг баталсан байна. Үүгээрээ төсвийн алдагдал ихтэй улс орнуудын жагсаалтын нэлээд дээгүүрт орохоор байгаа юм. Монгол Улс энэ хэвээр байвал 12.5%-ийн төсвийн алдагдалтайгаар эхний тавд бичигдэнэ. Сангийн яамны мэдээлснээр төсвийн тодотголыг хэлэлцэн баталбал нийт алдагдал 3.8 их наяд тэнцвэржүүлсэн тэнцэл 4.8 их наяд байх нь. Өнөөдөр Монгол Улсын нөхцөл байдал ямар байна вэ? 2009, 2010, 2011 оны Эдийн засгийн форум дээр “голланд өвчин”-ий тухай маш их ярьсан. Чилийн туршлагыг судалж байж Төсвийн тогтворжуулалтын тухай хуулиа баталсан. “Голланд өвчин” туссан оронд үндэсний валютын бодит ханш чангарна, орлогын ялгаатай байдал нэмэгдэнэ, эдийн засгийн өсөлтийн хурд саарна, засаглалын түвшин буурна. 2008 онд Монгол Улсад “голланд өвчин”-ий шинж тэмдэг илэрч байхад Олон улсын валютын сан (ОУВС) манай санхүүгийн менежментэд дүн шинжилгээ хийгээд тайлан гаргасан. Энэ тайлан одоо ч үнэ цэнээ алдаагүй. Тайланд өгч байгаа зөвлөгөөг хэрэгжүүлэх зүйл олон бий. Үнийн өсөлт буюу “голланд өвчин”-ий шинж илэрснээр гадаадын хөрөнгө оруулалт эрс буурсан.  Монгол улсын эдийн засагт “голланд өвчин” байна. Үргэлжилсээр хууч ужиг өвчин болчихоод байгаа. Бид хэзээ үүнээс салах вэ гэдгээ бодож, аргаа олох хэрэгтэй. Эдийн засгийн болон төсвийн бүтэцдээ ихээхэн өөрчлөлт оруулах шаардлагатай. Хамгийн эхэнд Баялгийн сайн менежменттэй байж, сайн засаглал, төсвийн зөв удирдлагатай болох ёстой.  Гэнэтийн орлого бий болох хүртэл төсвийн орлого, зарлагын өсөлт бууралт хамтдаа явж байсан. Гэтэл 2011 оноос хойш төсвийн зарлагын өсөлт түрүүлээд, төсвийн орлого тасалдсан. Энэ хооронд төсвийн алдагдал гарч ирсэн байна. 2016 онд эдийн засагчид яг энэ асуудлаар ярилцаж байж. Тэр үед төсвийн алдагдал 17 орчим хувьтай байжээ. Эдийн засаг гурван жил унаж босож иржээ. Түүхий эдийн тааламжтай үед босож төсвийн зарлагаа тэглээд, ард иргэдийнхээ захиалгын дагуу бүтээн байгуулалтаа хийж байсан. Гурван жилийн дараа өнөөх барилгаа барьж дуусаагүй байхад эдийн засаг нь унаж баахан царцсан барилгатай болжээ. Төсвийн зарцуулалтын үр ашгийн талаар гаргасан улс орнуудын жагсаалтаас харахад Монгол Улс тааруу үзүүлэлттэй байгаа гэж Дэлхийн банк дүгнэсэн. Дэлхийн банк 2015 онд Монгол Улсын санхүүгийн менежментийн үр дүнгийн үнэлгээгээр нэг ч сайн үнэлгээ аваагүй. Тухайн үед өгсөн зөвлөмжийн заалт нэг бүрийг одоо хэрэгжүүлэх хэрэгтэй.