Монголын баялгийг удирдах хуулийн “нууц” төсөл

The Mongolian Mining Journal /Oct.2020/

Г.Идэрхангай

Сангийн засаглалын зарчмуудыг өөрчлөхгүй байх нь чухал

Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төслийг чамбай, сайн боловсруулсан гэж “Эрдэнэс Монгол” компаниас  мэдэгдээд олон сарын нүүр үзэж байна. Гэтэл таван жил суурь судалгаа нь хийгдсэн  хэрнээ “гарт баригдаж, нүдэнд харагддаггүй” энэ төслийг олж уншина гэдэг тунчиг амаргүй даваа ажээ. Мэргэжлийн байгууллагын хүмүүсээс сураглавал “Бид олж үзээгүй байна. Ерөнхийлөгчийн юм уу, Засгийн газрын Хэрэг эрхлэх газрын дэргэд байгуулагдсан Ажлын хэсгийнхэнд  л  байгаа байх” гэсэн битүүхэн хариу өгнө. Жил хагасын өмнө  “Засгийн газрын Хэрэг эрхлэх газрын дарга Л.Оюун-Эрдэнийн ахалсан Ажлын хэсэг Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төслийг боловсруулж дуусчээ” гэсэн мэдээ бараг хэвлэл болгоноор гарсан. Араас нь “Эрдэнэс Монгол” компанийн захирал П.Ганхүү удахгүй УИХ-д өргөн барина гэж мэдэгдсэнээс хойш хуулийн төслийн сураг  алдарсан. Тэгэхээр Ажлын хэсгийнхэн төслөө “хэнд ч үзүүлэхгүй”, тэрүүхэн хавьдаа сүрхий сайн боловсруулж байгаа юм байна гэж дүгнэх л үлдэж байна. 

Баялгийн сангийн хуулийг батлуулах хүсэл мөрөөдлөөр жигүүрлэж явсан  Д.Сумъяабазар сайд суудлаасаа бууснаас хойш тэрээр энэ талаар ярих нь ховордож, хамгийн ихээр сэтгэл тавьж ажилласан хэмээн магтуулж байсан П.Ганхүү захирал албанаасаа гэнэтхэн буулаа. Ажлыг нь дээрээс томилгоотой УИХ-ын гишүүн асан Д.Хаянхярваа авлаа. Ирээдүйн баялгийн санг удирдах “Эрдэнэс Монгол” компанийн захирал улс төрийн шалтгаанаар хоёр жил болоод  солигддог жишиг энэ удаад давтагдаж, долоо дахь шинэ  захирал тамгаа гардан авч байгаа нь энэ. 

Түүний нэн тэргүүнд барьж авах гол ажлуудын нэг бол  эцсийн түвшинд боловсруулсан Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төслийг УИХ-аар батлуулах. Хуулийн төслийг парламентын намрын чуулганаар хэлэлцэх товтой. Бүр амжихгүй бол хаврын чуулганаар  хэлэлцэх байх. “Эрдэнэс Монгол”-ынхны хэлж байгаагаар, 5 бүлэг, 23 заалттай энэхүү хуулийн төслийг дөрөвдүгээр сард нэн яаралтай дэгээр УИХ-д өргөн барих тухай  мэдээлэл албан эх сурвалжтайгаа нийтэд цацагдаж байв. Гэвч тэгсхийгээд намжсан. Эргэж буцаад байгаагийн учрыг судлаачид өөр өөрийнхөө өнцгөөр тайлбарладаг. Юутай ч Хууль тогтоомжийн тухай хуулийн дагуу аливаа хуулийн төсөл 30 хоног албаны цахим хуудсанд байршиж, олон нийтийн саналыг авах ёстой. Түүний дараа Ажлын хэсэг дээрээ дахин “косметик” засварт орж,  Засгийн газрын хуралдаанаар хэлэлцээд УИХ-ын босгыг давах учиртай. Үндэсний баялгийн сангийн тухай хууль энэ чиг шугамаа алдахгүй явна гэж найдъя.  Үндсэн хуульдаа “Байгалийн баялгийг ашиглах төрийн бодлого нь урт хугацааны хөгжлийн бодлогод тулгуурлаж одоо ба ирээдүй үеийн иргэн бүрд эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг нь баталгаажуулах, газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж тэгш, шударга хүртээхэд чиглэнэ” хэмээн  тод томруунаар тусгасан улс бол Монгол. Чингэхдээ байгалийн баялгийг “төрийн нийтийн” зарчмаар шийднэ гэсэн шинэ заалт оруулаад, баялгийн үр өгөөжийг ард түмэнд ногдож байх эрх зүйн орчныг хуулиар тогтооно хэмээн хэнд ч ойлгомжтой хэлбэрээр зааж өгсөн. Тэгэхээр баялгийн үр өгөөжийг хүртэх ёстой ард түмэн, тэдний төлөөлөл Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулиа үг, үсэггүй анзаарч харах, санал шүүмжээ нэмэрлэх  энгийн логик эндээс харагдаж байгаа биз.

Гэхдээ энэ хууль батлагдахаасаа өмнө ч, батлагдсаны дараа ч эрсдэл дагуулж мэдэх,  өмнөх баялгийн сангийн тухай хуультайгаа зөрчилдөхүйц зүйлүүд илэрч байна. Тодруулбал, Сантьягогийн конвенцын зарчмаар боловсруулсан Үндэсний баялгийн сангийн тухай хууль ирээдүйд дахин нэг сан хэлбэрээр үүсч, төсөвт хүндрэл учруулах уу, эсвэл мөнгө хуримтлуулахаас хэтэрдэггүй, корпорац болж өсч томорч чадаагүй байгаа Ирээдүйн өв сангаа сайжруулаад явах уу гэдэг сонголтын өмнө ирж мэдэхээр байна. Монголд баялгийн сан байгуулж үзсэн туршлагууд бий. Гэхдээ  сайн туршлага биш, муугийн жишээ болохуйц Баялгийн сангаараа Монгол танигдаад амжсан. Иргэдэд бэлэн мөнгө тарааснаас болж эргээд эдийн засагтаа өрийн дарамт үүсгэн, улс төрөөс хамааралтай, муу засаглал  гэх нэр хоч зүүсэн “Хүний хөгжлийн сан” бол популистуудын амлалтын золиос. Баялгийн сангийнхаа үр шимийг бүрэн бүтнээр хүртэж чадаагүй монголчууд дараа нь  орлогын хоёр дахь үүсвэр болох Ирээдүйн өв сангийн тухай хуулиа баталсан билээ. 2017 оноос хүчин төгөлдөр хэрэгжсэн уг хуулиар Ирээдүйн өв санд 2030 он хүртэл хөрөнгө хуримтлуулах бөгөөд хуримтлалаар бий болсон  хөрөнгө оруулалтын цэвэр орлогын 10%-ийг жил бүр захиран зарцуулах юм.  Гэхдээ Ирээдүйн өв сангийн тухай хуульд засч сайжруулмаар хэд хэдэн асуудал бий. Өмчлөлийн болон хуулийн зохицуулалт нь тааруу, сангийн зарим эх үүсвэр баталгаатай бус, корпорацын эрх зүйн статус тодорхойгүй гэх зэргээр дурдаж болно. Хамгийн авууштай нь, Монголд аль хэдийнэ шинж тэмдэг нь илэрсэн “Голланд өвчин”-ий хор уршгийг бууруулах зорилгоор тус сангийн  тодорхой хэсгийг олон улсын хөрөнгийн зах зээлд гаргах зарчмуудыг нээлттэй хуульчилж өгсөн явдал. 

Ирээдүйн өв сангийн хуульд шигтгэж оруулсан засаглалын зарчмуудыг нь аль болох өөрчлөхгүй байхыг  зарим судалгааны байгууллага сануулж байгаа. Сайжруулж байгаа нь энэ гээд хэтрүүлсэн өөрчлөлт хийвэл хуулийн концепц алдагдаж, мөн чанараа гээх эрсдэл бас бий. Харин   оронд  нь төрийн санхүүгийн системээ боловсронгуй, илүү чадавхтай болгох нь оновчтой алхам болно. Ядахдаа л төсвөөс гадуур  шинэ сангууд үүсгэхгүй байх хэрэгтэй. Үүн дотор Үндэсний баялгийн сан ч багтаж байгаа юм. Шуудхан хэлэхэд, уул уурхайн салбараас төвлөрүүлсэн орлогоор төсвийн хөрөнгө оруулалтыг шууд санхүүжүүлдэг баялгийн санг байгуулах нь хөрөнгө оруулалтын төслүүдийг чанар муутай, хяналт султай болгож, түүхий эдийн үнэ унах бүрд улс орны эдийн засаг  хэвтэрт орох эрсдэлтэй. Одоогоор байгуулагдсан болон шинээр байгуулах баялгийн сангийн бүтцийг харахад уул уурхайн орлогыг  хоёр сан руу хуваахаар  байна. 2030 он гэхэд 10 их наяд төгрөг буюу 3.5 тэрбум ам.доллар Ирээдүйн өв санд хуримтлуулах зураглалтай  бөгөөд  тус санд орох байсан мөнгөний талыг баялгийн шинэ сан руу хуваарилна гэж тооцоольё. Үүний 1.7 тэрбум ам.доллар нь Үндэсний баялгийн сан, 1.7 тэрбум ам.доллар нь Ирээдүйн өв сан руу  орохоор байгаа юм. Тэгэхээр  орлого хуваагдах тусам сав нь дүүрч өгдөггүй баялгийн сангууд Монголд бий болсоор байна. Үүний оронд Ирээдүйн өв сангийн тухай хуульдаа  “Баялгийн сан энэ хуулиар зохицуулагдана” гэсэн ганцхан заалт оруулахад л  маш том зохицуулалт болоод тодорч ирэх юм. 

Баялгийн сангуудын ялгаа

Ирээдүйн өв сан бол орлогын хуримтлалын сан. Нөхөн сэргээгдэхгүй эрдэс баялгаас төсөвт төвлөрүүлсэн орлогыг өнөө ба хойч үеийнхэнд тэнцвэртэй хуваарилах зарчмыг уг сан хэрэгжүүлнэ. Үүгээрээ Норвегийн баялгийн сантай ижил төстэй. Норвегийн сан бол дотооддоо бус, гадагшаа хөрөнгө оруулдаг хэлбэртэй. Оруулсан хөрөнгийнхөө үр өгөөжийг буцаагаад Монголдоо оруулж ирнэ гэсэн зорилгыг агуулдаг.  Харин Үндэсний баялгийн сангийн тухайд Сингапурын “Темасек” загвартай. Энэ хоёр сангийн зарчим тэс ондоо. Монгол шиг бага төсөвтэй улсад хэд хэдэн баялгийн сан  зэрэгцэн оршин тогтнох боломжтой гэдэгт одоогоор хэн ч  тийм гэсэн хариултыг өгдөггүй.  Төрийн өмчит компаниудын засаглал сул, авлига хээл хахуультай тэмцэж байгаа төрийн чадавх тааруу гэхчлэн олон шалтгаан үүнд нөлөөлдөг. Ямартаа ч Ирээдүйн өв сангийн менежментийг гадаадын туршлагатай баг удирдах хуультай. Тус сангийн хөрөнгийг зөвхөн гадаадын төслүүдэд хөрөнгө оруулах байдлаар өгөөж  хүртэнэ. Тэгвэл Үндэсний баялгийн сангийн хуулийн төсөлд баялгийн зохистой хуваарилалтыг хийхээр зорьж байгаа.  Иргэн бүрд ногдол ашиг хүртээх замаар амьжиргааны түвшнийг нь дээшлүүлэн  уул уурхай, түүнийг дагасан дэд бүтцийн шинэ төсөл хөтөлбөрүүдийг хэрэгжүүлж ажлын байрыг нэмэгдүүлнэ гэсэн томьёоллыг хуулийн төслийн танилцуулгаас харж болно.  Ингэхдээ бусад компанийн хувьцааг эзэмших, хөрөнгө оруулалт хийж, үнэт цаас гаргах, санхүүгийн хэрэгсэл худалдах, худалдан авах, хадгалуулах, стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд газруудыг түшиглэн байгуулах дэд бүтэц, боловсруулах үйлдвэрийн бүтээн байгуулалтад хөрөнгө оруулах  эрх зүйн орчныг хуулиар мөн бүрдүүлж өгөх юм.  Иргэдийн хувьд компани ногдол ашиг тараах шийдвэр гарсан тохиолдолд  давуу эрхийн хувьцааны  ногдол ашгаа  шууд авахаас гадна нийгмийн дундаж давхаргын иргэдийн тоог нэмэгдүүлэх  зорилтыг Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуульд шингээхээр болсон. Мэдээж хэрэг улсын төсвөөр  энэ бүхнийг шийдэх амаргүй, боломжгүй. Том төслүүдэд хөрөнгө оруулахад ч асуудалтай. Наанадаж Цагаан суваргын ордыг төрд авна гэх атлаа төр өөрөө ямар хувь хэмжээ, ямар менежментээр уг төсөлд оролцох нь ойлгомжгүй. Тэгээд ч том төслүүдэд хөрөнгө оруулъя гэвэл Хөгжлийн банкны одоогийн бүтцээ ашиглаад явж болох  гаргалгаа бас бий.  

Хуулиар олгогдсон цорын ганц үнэн гэвэл  Ирээдүйн өв санд хуримтлагдсан мөнгөнд 2030 он хүртэл гар дүрэх боломжгүй. Тэгвэл Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулиар сангийн орлогын 50%-ийг түгжиж, үлдсэн 50%-ийг шаардлагатай хөрөнгө оруулалтад оруулахаар тооцсон байна. Өөрөөр хэлбэл, орлогын 50%-ийг хоёр чиглэлээр зарцуулахаар төлөвлөж. Нэгдүгээрт, Асгатын мөнгөний орд шиг шаардлагатай гэсэн төсөл хөтөлбөрүүдээ өөрсдийн мөнгөөрөө санхүүжүүлнэ. Баялгийн сангийн орлогыг арвижуулах зорилгоор стратегийн ач холбогдол бүхий томоохон төсөл хөтөлбөрөө эргэлтэд оруулна гэсэн үг. Хоёрдугаарт, баялгийн сангийн эх үүсвэрийг мөн арвижуулах зорилгоор гадаадын тогтмол өсөлттэй компанийн хувьцааг худалдаж авахад зориулна. Ямартаа ч Үндэсний баялгийн санд бүрдэх орлогоос зарцуулалт хийгээгүй тохиолдолд 2028 онд нийт 44.1 их наяд төгрөг төвлөрүүлэхээр төсөөлж. Энэ мөнгө мэдээж “Эрдэнэс Монгол” компанийн эзэмшилтэй стратегийн ордуудын нөөц ашигласны төлбөр, бусад татвар, бүтээгдэхүүн хуваах гэрээ зэргээс бүрдэх орлого юм. Хуулийн төслийн танилцуулгаас харахад Үндэсний баялгийн сангийн хөрөнгийг байршуулах, хөрөнгө оруулалт хийх төлөвлөгөөг “Эрдэнэс Монгол” компани гурван жилээр боловсруулж, тухайн жилийн улсын төсөвтэй хамт УИХ батлах юм байна. Сангийн нийт хөрөнгийн тодорхой хувиар  “Эрсдэлийн сан” байгуулж, нөөцлөх ба энэхүү хөрөнгийг Монголбанкинд тусгай данс нээж байршуулах талаар ч төсөлд тусгажээ. Сангийн хөрөнгийг Төсвийн тухай болон төрийн аудитын тухай хуулийн дагуу тайлагнан хяналт тавина гэсэн өгүүлбэрийг төслийн танилцуулгаас харж болно. Ингэхдээ олон улсын баялгийн сангуудын жишиг зарчим гэгддэг Сантьяагогийн 24 зарчмаар Баялгийн сангийн бодлогын зорилго,  холбогдох дүрэм журам, санхүүжилтын эх үүсвэр, зарцуулалтын талаар нээлттэй мэдээлэл өгч байх нь.  

 
Төрийн өмчийн компани  засаглалаа эхлээд сайжруулах шаардлагатай

 
“Эрдэнэс Монгол” компани нэг талдаа компанийн тухай хууль, нөгөө талдаа Төрийн өмчийн тухай хуулиар зохицуулагдаж байна. Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төслийг баталбал мэдээж  Төсвийн тухай хууль, Ашигт малтмалын тухай хууль, Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хууль гээд хэд хэдэн хуульд өөрчлөлт орж таарна. Баялгийн санг удирдах хамгийн том төрийн өмчит компанийн засаглалыг сайжруулахгүйгээр Үндэсний баялгийн сан зөв механизмаар ажиллана гэвэл итгэл үнэмшил муутай.  Дээр нь  улсын төсвийн хөрөнгөөр хайгуул хийсэн  стратегийн ач холбогдол бүхий ордуудыг “Эрдэнэс Монгол”-д төр хүчээр нэгтгэж байгаа. Нарийвчлаад харвал Салхитын мөнгөний орд, Тавтын мөнгөний орд гээд стратегийн ангилалд байдаггүй ордуудыг Баялгийн сан руу  зүтгүүлж буйг бэлхнээ харж болно. Уул уурхай, хүнд үйлдвэрийн яаман дээр стратегийн ордуудын нэг, хоёрдугаар хавсралтаар бүртгэгдсэн ашигт малтмалын ордуудын жагсаалтыг шинэчлэх, сайжруулах ажил явагдаж байгаа ч  яг ямар ордууд стратегийн ангилалд ороод байгаа талаар мэдээлэл хомс байна.

Стратегийн ордуудын жагсаалтыг шинэчлэлээ ч Төрийн өмчийн тухай хуулийн өөрчлөлтийг баттай сайн хийж авахгүй бол урьдын ойлгомжгүй, маргаантай асуудлууд  үргэлжилсээр байх болно. “Эрдэнэс Монгол” нь олон охин компанитай. Бүгд ашигтай ажиллалаа гэхэд тэр ашиг нь улсын төсөвт орох уу, эсвэл  толгой компани дээрээ төвлөрөх үү гэдгийг ялгаж зааглаж өгсөн хууль эрх зүйн орчин дутмаг.  Ер нь бол төрийн өмчийн эрх зүйн асуудлыг сууриар нь, иж бүрнээр нь шинэчлэхгүйгээр Монголд уул уурхайн нэг ч том төсөл урагшлахгүй юм байна гэдгийг “Эрдэнэс Тавантолгой”-н IPO-н жишээнээс харагдсан. 

IPO гаргана гэж арван жил яриад, том том хөрөнгө оруулагчдыг урьж дуудаад ч бүтэхгүй байгаагийн гол шалтгаан нь одоогийн Төрийн өмчийн тухай хуулийн хэрэгжилт. Төрийн болон Орон нутгийн өмчийн тухай хууль  2010 онд өөрийн үүргээ гүйцэтгээд дууссан. 

Хууль нь хүчин төгөлдөр ч  компанийн засаглалыг ахисан түвшинд хөгжүүлэх чадавх  сул хэвээр байна. Ийм хуулиар   Үндэсний баялгийн сантай холбоотой харилцааг зохицуулаад явах боломж муутай. Ер нь бол төрийн өмчийн тухай хууль, түүнтэй холбогдох дагалдах хуулиудыг багцаар нь шинэчилж байж Монголд компанийн засаглал бүрэн дүүрэн тогтох учиртай. Тэгэхгүй бол ТУЗ нь шийдээгүй байхад захирал нь солигдоод байдаг “Эрдэнэс Монгол”-ын жишээ үргэлжид давтагдсаар байх болно. Одоогийн шинэ захирал  Д.Хаянхярваа хоёр жилийн дараа албанаасаа буухад хэн ч гайхах зүйлгүй.